AOA*其重点是探讨大学治理

以治理代替管理,从控制走向协调,是国际、趋势,也是;中国高、等教。育变革?的趋势。2013年,党的十八届三中全会将“国家治理体“系和治理!能力、现代化”提高到国家,战略的。高度。长期以来,我国。高等教育的,话语。体系中出现。的大?多是“管理”二字,《中共中:央关于全”面深,化改:革若干:重大;问题的、决定!》突出“治理”二字,而且强”调治“理体系、治理,能力要,实现”现代化,这标志:着党在治!国方“略和执政理念上;实”现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

高等教。育管;理体制,是指对高等教育进行管“理,而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互、间。职责、权限!的划分。高等教:育管!理,体制,从本质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以。及高校各管理层次、管理单、元的职责、权力和利益。关系。

作为社会大系统;的一个子系:统,高等”教育受政治、经济、科技、文化”等方面的。制约,并对政治、经济、科技、文化的发展起作用。2000年之后,高等教育领域开启了走向“善治”的变革。(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教;育科学学院)现代大学制度建设;的要旨是通过一整套完备的制度来保障学;术权力,建立良性互动的?大学治理结构。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。高等教育!的“善治”是中国?高等;教育发展:的蓝、图与愿景。展望未来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要”展开地方行动,并将两者有。机结合,使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。四是高等教育工作必须坚持党的领导。在实施这项政策之前,需要立?足我国;高等教:育体制改”革的实际,对高等“教育治理、进行宏观和微观层面的制度设计。前方的路?已经“清晰可见,政府作为我国高等教育变革的主导力量,应充分发挥“元治理”的作用,运用政策。法律杠杆,整合市场取向的大学自主,重塑大学?和政。府的角色;定位,重构大学与政!府、市场、社会。的关系,重理高、等教育。的价值空,间,回归大“学精神,用知!识共同体:标、准来重、塑大学价值,进而使合作、共治、平衡成为高等教育治理的价值选择,并据此作出具体的制度安排。影响高等教育治理的因素包括:高等教育的政策法规,政府如何管?理高等教育,社会和市场力量如何参与大学治理等。西方国家高等教育改革的“经验有:继续保持大学的自主性、独立。性的责“任体制,同时加强!和。确立大学自由、自律和;自立的机制和组织体制,实行大学。自主与严格尽责相结合的管理原;则。高等教育宏观治理和微观治理是相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展与成效。丘成桐有言:“公平的评”审制度,要是能建成功,什么学术问题”都能够解决。现代大学是边界相对确定的学术组织,具有内在的规定性。管治;

2010年?之后,我国高等教育改革出现了新动向,力图通过治理改革超越传统管理以解决高校行政化问题,培育大学精神,创新治理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教:育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了”我国“高校的章?程制定工、作。大学章程是大学精、神的;集:中体现,其使命在于提高大学的内生发:展质量。2013年,党的十八届三中?全会通过《中共中央关:于全面深化改革若干重大问题的决定、》。2014年,国家教!育体制改;革”小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制”和管理”方式。

1966年,“”爆发,法律法。规失去了、权威性,高等教育,工作。受到了毁;灭性打击。直到1976年”粉”碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁布,了大中“小学《”工:作条例》,恢复学:校的教、学秩;序。

[6]”汪;明“义.高等教。育治理“体系:和治理能力现代化的思考[N].四川日报,2014-、06-。25(;6).

2013年11月?12日,党的十!八届三!中全“会通过、《中共:中央、关于全面深化改革若干?重大问题的决、定》,提出“全面深,化改”革的“总目标是完;善和,发展中:国特。色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政?府明确将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家!战略的高度。在党和国家的号召下,我国高等教育治理变革由此踏上了新的征程。

高等教育是一个复杂的系统,

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由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治理:体系现代化,主要包括“高等教“育理念、高等教育管理体!制、高校办学模式和高等教育的评价机制等四个方面的现代化”,以此形成高等、教育”的“先进理,念指引、政府宏!观管“理、社会。广泛参与、高校;自主办学”的格局。[6]当,前,我国高等教育正面临着这样一种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑,实现高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多。元治理结构体系。

 

[4]郭锋.新中国高等教育管理实践五十年[J].国家高级教育行政学院学报,1999(5):9-12.

高等教育治理的关键就是“权力”的合”理配置与:运行,目标是:构建。高等教育?治理体“系,并促进高等教育治理能力现代化。高等教育治理能力现代!化建设,是当前中国高等教育的;一个政策选择。新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和,外。部社?会大背,景的影响。大学则应在坚持自主办学的基础上,通过,制定章程以明确各:主体的责权利,努力做到“有所为有!所不为。我国高、等教育管”理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高等教育治理体系及治理能力现代化是治理变革:的目标。一般而言,高等、教育发展的初级阶段首先,要搞好管理,到了成熟阶段则要强调治理。国家政治、经济与社会的发展变化影响中国高等教育政策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。<h、2>AOA</h、2>高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。政策选择;有无现代化的高等教育治理体。系和治理能力,事关创新型国家和人力资源强国能否建成,事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权力分;享和共治价值,形成高校、自主、政府主导、社会参。与的合,作范式,形成一种多元共:治的治理体系和运行机制。治理变革;新中国成”立初期,我国高。等教、育具有强烈,的“管治”色彩;二是高等:教育,与生产”劳动相结合。这是新中国成立初期发展高等教育,事业的基本政”策,也是中国追求高等教!育大众化发展目标的最早;起步。我国高等教育治。理变革的指导思想:整体“推进;和重点、突破相促?进,制度设“计和实;践探索相?结合,治理变革与社会“文化相“契合,同时要在”法治的基础上正确处理国家与社会、政府与:市场、中央与,地方、政府、行政!与公众!参与、经济。效率与社、会,公平等;多种,关系。在权力多”元?化和权“力社!会化的社会背景下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。有高、等教育必有管、理,但不一定要:有、治理。高等教育是社会系、统中的一个复杂系统,高等教育治理改革的?关键,并不完全取决于高等教育本身,而是取决于整个社会的改革,特别是政治体制的改革。

高等教育治理离不开法治,以法治;教是“善治”的基础!与前提。我国高等?教育治理!现代化和。现;代”大学制度建设需要以法律“为基础,重理高等;教育;的法理空间,重建各类权力主、体的边界。一是高等教育的有法、可依。在高等教育:治理变革中,高校?所依的“法”总体上?分为两类:一类是“宏观的教育法“规;另一类是微观的大学章!程。高校可在现有法律政:策环境下,自主地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和。法律规范的范围内自主决策和管理,独立行使其办学目标、专业设置、课程。设置:和人员、聘用、资金使用等方面。的决策权,成为真正独立的法人实体。二是高等教育“的法制完善。高等教,育的法制,完善,必须通过高等教育立法,明确高“校的法。律地位,明确高“校与政府、社会、市场、教师、学生的法;律关系,合理配:置不:同主体的,权力,廓清相关?主体”所享有的“权”力和权”利的边界,通过章程科学地,划分和确定高校内部成员的责、任权利。

新中国成立之初,我国只有205所高校,在校大学;生不足12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局结构不:合理,远不能适应国家建设以及经济社会发展的需要。[4]新。中国成立!后,党和政府高度重“视高?等教育,在办学实践中不断:探索,积累经验,推动高;等教育。改革”发“展,成功地?开创?了崭新?的中国高等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教:育沿着社会主义的方向不断向前发展。

我国高等教育已初步;具备治理的社会基础,多元权力主体”并存的社会关系网络基本形成,民主、协商和合“作价值。日益凸显。因此,可在高等教育政策”的“框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

高等教育是一个复杂系统,与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制,度方面的;原因,当前我国高等教育的发展事实上存,在多重困境,需要”对高等教育治理变革进!行战:略思考。

党的十八届四中全会以依法治国为主题,通过《中“共中央关于全面推进依法治国若干重大。问题的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位,高等教?育的治:理方、式和水平,直接影?响全面推进,依;法治国、的进程。我国要以法治思维为指引,以法治方式为路径,深入推进;高等:教育综合”改革。

合理、配置高,等教育治理?体,系中的“权力,规范高校!权力运行,实现不同权力之间的平衡与制约,构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育!治理有:一个基本预。期,那就是权力分享和共同治理。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的目标所在,也是我们的责任所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变,建立现代?大学制度,理顺;各种关系,使政令畅“通,确保“教育管理的”有效性,提升:高等教育的质量。

本文系中国博士后科学基金;第59批面上资助项目“治理现代!化视域中高等教育的分”权与共治”(资助编号:2016M590593)阶段性成果

高等教育治理改、革的关键是理顺各种关系,使政令执:行渠道畅通,确保教育管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革。的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来,以释放大学的学术!潜能。学术自由和大!学自治是高等教育的灵魂所在,具有原”生性的。力量。大学。及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学与政府?的边界。我国政府已经:启动了高等教育治理改革的车轮,相关法,律也已经确认了高校,的办学自主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应该通、过制度契约,建立:规则或章?程,理顺高、校内外部权:力关系,建立”科学合理的治理结构,从而实现真正的大学治理。我们坚信,错误和弊?病;一旦得到”纠正,大学的理想就会显示出其内在的、巨大力量,奔向高等教育的“良法善治”。

我。国高等、教育“治理变革需要信念体系的支撑,需要进行范式转换,由国;家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分“享和共治范式的转化。我国高等教育的革新,图治,有赖于教育行政的权责平衡和学:术权力的制度保障,有赖于学术道德的文化”建设和学术规范?的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主、体,两者的合作与协调,是教育行政发展的根本动力。教育行政机关和高校的权责对等,需要法律的确”认,并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术”权力的?保障,不仅有赖于”法律保障,而且还有赖于大学的制度革新。三是学术规范的制度建设。对于高等“教育学术失范和学术腐败的治理,可分为两个方面:学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学术“道德层面,反映的是高校教师的内在修养;去官化!意识的学术评审制度”建设,则是我国高等教育治理变革的关键环节,是高校与政府共同的任务。

20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲”折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来,国外先进的教育理念启发了国人的思想,多元的高等教育管理模式,打开了”国人、的视野。最重要的是,高考的恢复使高等教育迈向了新的征程,数以亿计的青年学生。通过高考改变:了命运,同时,接受高等教育。的人数。不断攀;升,他们用所“学知识为社会主义现代化建设。贡献了力量。

近二十:年来,我国高等教育的发展呈稳步?推进的状态。1998年,全国普通高校、数量为1,022所,至2017年:增长到2,631所。与此同时,高校、学生在校?人数也保。持持!续增长,1998年,普通!高校本。专科,在校生人、数和,研究生在”校人,数分别为,340.87万人!和15.36万人,到2018年,这组”数据分别增长!到2,831.03万人、和、273.13万人。

新:中国高等“教育、发展的70年,中,中国“经济社会!发生了!沧桑巨变。这70年“中,高等教育的发!展和进步既?离不开政,府的谋划,也离不开全体中国人的共同努力。中国近14亿人;口教育需求的变迁,是高?等教育进步最原始的:推动力。而当前中,国的知识密度和知。识资本正在崛起,在全世界范围内,没有任何一个国家,拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的创;新力量一旦被激发,中国的经济又“将再“次迎来巨:变。

高等教育治理的终极目标:是“良法善治”,依法治,教的,前提是有法可依,且所依之法为良法。在高等教育治理体系构建的。宏观背景:下,高等教育“良法善治”正好,契合现代?大学的精神追求与制度规范,将高等教育治理纳入法治?范式,成为我国高等教、育改革所面临的现。实课题。高等教育的“良法善治”象征着一?种良:好的;教育秩序,注重,在广泛的集体意识之?上形成一致的规范标准,这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认“提供法律保障,走向秩序而自由的现代大学。

新中国成立后,我国高等!教育宏观,管理体制的变革大致经历,了以下阶段:1949年—1958年,中央、集中管理时期;1958年—1963年,地方“管理时期,权力下放,高校由。省级?政府管理;1963年—1966年,实行统一、领导分级、管理;1966年—1976年,“”混乱时期;1977年—1995年,确立,了集中领。导分级管理“的,体制; 1995年之后,权力分。化和市场化变革。时期;1995年7月,国务院办公厅转发、了国家教委《关于深化高等,教育领导体制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级统筹?为主”的体制。1995年;之,后,高等。教育管理!权出现了、省级政?府分权,的趋势,并在高校自主。办学和;社会力量资助方面取得很大的进展。

在我国,高等教育是最重要!的公共事?业之一,不仅,为国家?社会培养。高级;专门人才,而且肩?负着强国兴邦的?重任,寄托着国人的:无:限期盼。

[3]劳?凯“声.创新治;理机制、尊重学术!自由与高等学校改革[J:].教育研究,2015,36(10):10-17.

高等教;育治理是为?有,效实现高等教育!的功能和目标,而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法!律行为。高等教育治理的本意是。要增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰!显大学?精神、保障学术自:由、防御权力侵蚀的功能。

在、从管理:向治理转变、推进国家治;理体系和治理能力现代化建设的大:背景下,实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧”迫而现实的任务。[5] 。中国特色高等教育治理体系和;治理能力现代化的提出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时俱进的变革。

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[“J].中国高教、研!究,2014(、1):1-4.

高;等教育治理现代化表:征着一种秩序而自由的教育状、态,是中国高、等教育治理变革的:核心目标“所在。高等教!育治!理现代化?包。括“两个:主要方面:高等教育治理体系现代化和高等教?育治理能力现代化。

21世,纪初,我国加紧建设世界;一流大学和高、水平研。究型大学,不断深化高“校内:部管理“体制改革,探索建?立现代大学制”度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政府的管理方式,保障高校的办学;自主权,同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。[1]此,时,我国高等教育体制改革的重点之一是推动教?育治理政策的开展,强化高?校的自主,减少国家的管控,引进更?多的市场力、量,讲求绩”效责任,并期待高校与社会有更多的合作:和互动。

治理现。代化是一项意义深远的?制度变革,宏观上能有效推动高等教育的发展,微观上能改善高校管理过程。高等教?育治。理现代化不是中国已有的?现实,而是当代?中国人“共同期盼的理,想状态。高等教育治理的:中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决。策者:与执行者之。间?的关系,处理大学,行政?人员、教师和学生三者之间的关系。政府应在尊重大学自?主性的基础;上,借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控,努力:做到无为而无不为。近年来,高校有加强:思想政治,教育的。趋势。善治;关键词:高等教育。

治理现代化高等教育治!理是?一个!发展中的概念,它与高等教育发展的历史;和现状密不可”分。高等教育!实践中,治理问。题和。管理。问题总,是;同时存;在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管理还是治理)为主的问题。新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型;的“中国特征”:高等教育?治理;与国家?政治经济体制及其变革密切相关;我国高等教育改革在处理高等教育“管理问题时,特别注重发挥中国对高,等教育工作的领导作用。在党和国家的领导和关怀下,新中国高等教育、实行了。教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本?特点:一是高等教育面、向工农大;众。大学具有任!何“自组织”所必具的自调。性、自律性特征。20世、纪90年”代,高等教育出现市场化变革;一般认为,高等教:育治理包:括两“个层面:政府如!何管”理大学,即大学的。他;治(高等“教!育宏观治“理);现代。大学“治理的内“在逻辑是“学术:自由,外在表现“为“大学自主。大学如何自我管”理,即大学的自治(高等教育微观治理)。

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(,6):25-35.

1999年之后,高等教育大众化的。推,进引发了大学制度与社会转型的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后,我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行了探讨,其重点是、探讨大学治理变革。与此一致的是,我国政府也在。这一时期积极推动大学治理方面的,改革实践,典型的改”革事件“有:北京大学2003年、人事?制度改革;武汉大学。的政。学分权;南方“科技大学、的整?体创建;北京师?范大,学的治:理结“构创新。

高等教?育治理变革的价值取向:权力分享,共同治理。治理变?革之所以。在高等?教育领域?得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主?体的多元化!趋势及其导致的利益博弈。高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。我国高等教育需”要形成新的,发展:战略和目”标模式,需要继续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。为贯彻这一基本方针,高校在?教学制度、教学计划、教学内容、教学方法和教学组织形式等方面进!行了一系列改革。”去官化意识的学!术评审制“度建设,在我国高等教育制度建设中尤为重要。三是思想政。治教育是高校教育的首要任务。

新中国高等:教育制度的探索与实践,走了一;条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是西方,国”家”的大学制度和“大”学理念;二是高等教育的“苏联模式”;三是由中。国人在革命战争环境下探索的高等教育、模式。[2]这三,种模式影响了新中“国高等教育制度变革的进程。

1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲;话迅速。传开,在国”内引起了“巨大反响,这重新点“燃了广。大教”育工?作者心中,的希望。1978年,党的十一届三中全会提出;了加强社、会主”义民主和法制建设的任;务。1980年颁布的;《中华人民共和国学;位条例》,是新中国成。立以来,由最高权力机关制定;的第一部有关教育的法律。之后,国务院相继制定了《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂;行条例》等行政法规。1982年,新的《中华人民共和国宪?法;》的颁布,在我国法制建设具”有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的《中华人民共和国“教师法》,为教育事业提供了法制保。障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律?上”确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取:得重大进展,它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。

1949年9月,中国人民政治协商:会议在;北京举行,会议制定并通过了《中国人民政!治协商会”议共同纲领》,这是新中国成立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为新中国教育;确定了基。本的发展方“向。1949年12月,教育部召开了第一次全国教!育工作会议。高等教育方面,1950年颁布了《高,等学校暂行规:程》和《专科学校暂行规程》。1951年10月,政务“院颁布了。《、关于改?革学制、的决,定》,对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过?了新中国第一部宪。法,很好地!体现了社,会主义!原则和民主;原则。1961年,教育。部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立初!期,中国?高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益的经验,学习苏联教育的先进经验,具有很强、的混合、色彩。但是,由于认;识上的原;因,高等“教育管理;存。在”重政?策、轻法律的。倾向。

高等教;育治理体!系是由高等教育、治理、体系、三个语素共。同组成,因此具有三!个,方面的含义。高等教”育是指最高层次的,教育,包括教育活。动、教育体制、教育?机制和教育观念;治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或现象各要素所组成、的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由谁”治:理!(政府、高校和社“会),治理什、么(协调政府、高校、社会?的关系,协调教育活?动、教育体制、教育机制,和教?育观念:的关系),以及如何!治理“(治理依?据、治理原则、治理程序、治理过程和治理、结果)三?大基本?要素及其十二个子要素组成的结构系统。

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